黄学贤：“化解行政纠纷主渠道”定位下的行政复议与行政诉讼之新型关系
〔作者简介〕黄学贤，法学博士，苏州大学王健法学院教授。
〔文章来源〕《上海政法学院学报》2022年第1期。注释版全文请点击文末“阅读原文”。
摘要：行政复议制度自建立以来没有发挥理想的功能，这是不争的事实。《行政复议法》修改正在加紧进行中，把行政复议打造成化解行政纠纷主渠道的定位已经十分明确。对一直延续至今的“当事人自由选择为原则，法定复议前置为例外”模式，学界的争论也一直未有停息。颠覆性地改变现有行政复议与行政诉讼之间的关系模式是不现实的。原封不动地保持现有模式也是不可取的。在保持当事人自由选择为原则，复议前置为例外总体模式不变的情形下，通过扩大行政复议的前置范围，来适当限制当事人的自由选择。由《行政复议法》设置统一的标准，并明列复议前置的基本事项，同时以“法律规定的其他事项”作为复议前置的兜底条款。复议前置范围之外的，当事人可以选择行政复议，除法律明确规定复议终局的，对行政复议决定不服的，可以再提起行政诉讼，也可以直接选择行政诉讼。尽可能减少复议终局情形，尤其要排除选择性复议终局的情形。以此来构建行政复议与行政诉讼之新型关系，同时推进行政复议自身制度的不断完善，以便有效发挥行政复议化解行政纠纷主渠道的功能。
关键词：行政复议 主渠道 行政诉讼 新型关系
一、行政复议：化解行政纠纷主渠道的
定位已然明晰
1990年的《中华人民共和国行政复议条例》（以下简称“《行政复议条例》”）标志着我国统一的行政复议制度的正式建立。此后，行政复议制度也几经变迁。1994年《行政复议条例》作了相应的修订。1999年制定了《中华人民共和国行政复议法》（以下简称“《行政复议法》”）。2007年制定了《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称“《行政复议法实施条例》”）。从《行政复议条例》到《行政复议法》，对行政复议的定位都不外是，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权。直至《行政复议法实施条例》公布，才提出要发挥行政复议制度在解决行政争议中的作用。但发挥怎样的作用，《行政复议法实施条例》并没有特别指出。
发挥行政复议“化解行政纠纷主渠道”作用，是党中央对我国行政复议的战略定位和明确要求。本世纪以来，中共中央在多个文件中提出，要提升行政复议解决行政纠纷的能力。学界也就如何发挥行政复议在行政纠纷解决中的主渠道作用问题展开了具体的研究。2006年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发〔2006〕27号），第一次以权威政策文件的形式确认“行政复议是解决行政争议的重要渠道”，要求“力争把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中”。该文件明确提出，“行政复议是引导各个利益主体以合法、理性方式表达利益诉求的重要途径，行政复议作用发挥得好坏，直接关系到行政争议能否在法治轨道中得到妥善解决，要引导、鼓励当事人通过行政复议渠道解决行政争议。”把行政复议作为解决行政争议主渠道的内在意图在该文件中已经非常明显。2011年，中共中央首次提出“充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用”。国务院法制办在2011年12月召开的行政复议年度工作会议上，进一步明确了行政复议成为主渠道需要实现的基本目标。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进全面依法治国的大局出发，对行政复议工作部署了一系列新要求，行政复议工作也进入了改革创新、快速发展的新时期。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为”。2013年12月，全国人大常委会要求，“适当扩大行政复议受案范围，方便群众提出复议申请；统筹考虑行政复议法和行政诉讼法的修改，深入研究复议和诉讼的性质作用以及复议机关和行政诉讼被告关系等问题，进一步理顺行政复议和行政诉讼、信访的关系，充分发挥制度合力”。2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。2015年12月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》提出：“加强行政复议工作，完善行政复议制度，改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责。”2018年9月，第十三届全国人大常委会立法规划中，明确把《行政复议法》列入第一类项目。2021年1月中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》指出，“加强和改进行政复议工作，强化行政复议监督功能，加大对违法和不当行政行为的纠错力度。推进行政复议体制改革，整合行政复议职责，畅通行政复议渠道，2022年前基本形成公正权威、统一高效的行政复议工作体制。健全行政复议案件审理机制，加强行政复议规范化、专业化、信息化建设。规范和加强行政应诉工作”。
2020年2月，中共中央全面依法治国委员会第三次会议通过的《行政复议体制改革方案》，提出要优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。2020年11月司法部公布了《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”），其第1条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和保障行政机关依法行使职权，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，根据宪法，制定本法。”行政复议化解行政纠纷主渠道的定位已经十分清晰。正如有学者所言，“行政复议化解行政争议的天然优势、我国行政争议的特殊性以及域外国家和地区的经验，都决定了行政复议应当成为新时代化解行政争议的主渠道”。“行政复议化解行政争议的优势突出体现在范围广、审查深度强、对规范性文件的附带审查监督更彻底、复议程序更加简单且高效、不收取费用等。理想状态下，行政复议的前述天然优势成就其具有化解行政争议的‘前哨站’和‘隔离带’功能。”所以，“把行政复议打造成为化解行政争议的主渠道，是构建中国特色化解行政争议法治体系的最优路径”。在学界应松年教授较早提出，“行政复议应当成为解决行政争议的主渠道”，对行政复议制度的发展与完善产生了重大影响。将行政复议制度打造成解决行政争议的主渠道，已经成为学界、实务界和决策层的共同选择。其“深层次的理由就在于相较行政诉讼，行政复议有其优势，便捷为民、快速解决争议亦符合中国行政权相对强势的传统和行政争议数量庞大的现实”。
当然，如何将行政复议所具有的化解行政争议的这种天然优势，转化为实实在在的解决行政争议的实然机制，使行政复议解决行政争议的内在优势得以有效发挥，必须有与之匹配的外在形式。相反，如果没有理性的外在配套形式，行政复议的功能优势不但不能发挥，而且会大大阻碍其良性发展。要真正实现行政复议化解行政纠纷的主渠道功能，还不能仅仅依靠文件的规定，甚至也不能仅仅停留在立法目的上，必须有一整套制度性的规定。其中，如何调适行政复议与行政诉讼之间的关系，是一个带有全局性的重大问题。
二、行政复议与行政诉讼之间现行关系模式
的理论纷争与实践效果
现行行政复议与行政诉讼之间关系的制度安排，并不是由《行政复议法》首先确立的，而是由1989年通过的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“《行政诉讼法》”）所规定的。在当初起草《行政诉讼法》时，理论界对如何安排行政复议与行政诉讼之间的关系就有不同意见。其主要观点有三种：一种认为所有案件都必须经过复议，即坚持复议前置原则；一种认为所有案件既可以选择复议，也可以直接提起诉讼，即坚持“复议选择原则”；一种主张以“复议选择”为原则，以“复议前置”为例外。1989年的《行政诉讼法》第37条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”这一对行政复议与行政诉讼之间衔接关系所作的明确规定，被学界概括为“当事人自由选择为原则，法定复议前置为例外”模式。2014年修改的《行政诉讼法》第44条延续了这一规定。至于“当事人自由选择为原则，法定复议前置为例外”之外的选择性终局型、复议终局型以及迳行起诉型，则是行政复议与行政诉讼关系中的三种特殊情形。
对于行政复议与行政诉讼之间延续至今的这一关系模式，学界和实务界的争议未曾停息过。早在20世纪80年代就有学者提出，我国应建立行政复议前置制度。有学者结合我国实际情况对复议前置给予了较高的评价。该学者认为，“穷尽行政救济”或者说复议前置，可以使一些在行政诉讼过程中所无法解决的案件，尽可能在行政复议程序中加以解决，从而从根本上使公民权利得到有效的保护。因此，从实践效果来看，复议前置原则更符合我国行政诉讼的实际情况。在1989年的《行政诉讼法》中明确规定了行政复议与行政诉讼的关系之后，就有学者指出，虽然行政诉讼法规定了以复议选择为原则，复议前置为例外，但是，考虑到行政复议具有便民、专业性强、减轻法院审理负担等特点，因此，从立法者的意图上讲，还是提倡先经过行政复议，对复议决定不服，再向法院提起行政诉讼。有学者通过对立法规定不足的分析指出，应当通过立法程序，调整二者的现实关系，改变对行政复议与行政诉讼的自由选择，取消行政复议的终局裁决，将行政复议作为行政诉讼的前置程序，一切行政争议案件必须先经行政复议，对复议不服的，可以再提起诉讼。有学者则赞同自由选择模式，认为行政复议与行政诉讼关系的复杂多样，给公民、行政机关、法院的诉讼实践带来诸多不便，应当确立当事人自由选择原则。虽然1990年即制定了《行政复议条例》，但严格说来，行政复议制度从依附走向独立的标志，则是1999年的《行政复议法》。因为《行政复议法》在受案范围、审查强度等方面都超越了1989年的《行政诉讼法》。针对行政复议与行政诉讼两者之间的脱节问题，有学者认为，《行政复议法》的颁行从立法上改变了行政复议制度配套、附属于行政诉讼制度的状况，标志着我国行政复议制度的成熟与完备，但也正是由于其在立法上摆脱了《行政诉讼法》的影响和束缚，因而，两法在不少制度的设定方面相互不能衔接，存在着相互脱节的现象。
近年来，随着行政复议制度改革的不断推进以及《行政诉讼法》的修改，行政复议与行政诉讼两者之间关系的讨论有增无减。有学者认为，行政复议与行政诉讼的关系经历了从依附到独立的发展过程，行政复议立法目的也走过了从监督到解决争议的变迁。但是，行政复议的立法目的是多重的，具体主次如何排列，需在个案中权衡，解决行政争议是实现行政复议立法目的的手段，不是立法目的。面对将行政复议打造成解决行政争议主渠道之呼声日益高涨的情形，有学者提出，为了充分发挥行政复议和行政诉讼的作用，应当构建行政复议前置与司法终局相结合的统一衔接模式。有学者进一步认为，完善行政复议制度的根本途径在于强调其行政性和效率性，建立行政机关即时自我审查制度、普遍设置行政复议前置程序制度、原则上废除行政复议决定为最终裁决制度，以及确立由复议机关在作出复议决定后一律担当行政诉讼被告等制度。针对普遍设立行政复议前置的观点，也有学者提出不同意见，认为基于行政复议制度不尽如人意的现状，将复议前置作为改革的方向，缺乏说服力，增强行政复议的公正性才是根本出路。当然，也有学者提出了颠覆性的观点，认为在现行制度设计下，行政复议与行政诉讼的连接关系复杂，表现为在横向关系上，以双轨制为主，单轨制为辅；在纵向关系上，以复议选择原则为主，复议前置原则为辅，并有终局性选择原则、复议终局原则、迳行起诉原则等特殊原则。这种关系表现产生了诸多实践问题，建议实行复议、诉讼二选一的权利救济模式，实行复议二审制基础上的复议终局制度。可见，行政复议和行政诉讼制度的程序衔接问题，一直是学界争议的焦点。随着《行政复议法》修改步伐的加快，该问题的争论有增无减。有学者认为，
“行政复议和行政诉讼作为我国最为主要的行政救济途径，两者之间具有千丝万缕的联系。处理好两者关系，对两者进行准确定位和有效衔接，最大限度发挥两者的功能并避免两者内耗，从而产生‘一加一大于二’的效果，是完善我国行政救济制度体系的一个重要议题，也是《行政复议法》修改中面临的重大挑战。第一，坚持复议前置原则。改变‘当事人选择为原则，复议前置和复议终局为例外’的行政复议和行政诉讼衔接格局，实行‘行政复议前置为原则，直接诉讼为例外’的新模式。这是贯彻落实行政复议作为化解行政争议‘主战场’‘主渠道’作用的直接体现，有利于充分发挥行政复议解决行政争议比较优势、有助于节约司法资源以及维护行政相对人的合法权益”。上述简单梳理可见，关于行政复议与行政诉讼之间的关系，有的观点主张全面实施复议前置，有的观点主张“复议前置为原则、直接诉讼为例外”。有的观点认为，在修改《行政复议法》时也不一定要完全实行复议前置，可以考虑在一些专业性强、争议较多的领域实行复议前置。可见，在众说纷纭的争论中，复议前置事项的扩大无论如何是忽略不了的一个问题。
理论上的争论莫衷一是，行政复议与行政诉讼关系现行模式的实践运作效果又如何呢？行政复议、行政诉讼和信访制度，被称为我国化解行政纠纷的“三驾马车”。首先应当承认，自统一的行政诉讼和行政复议制度建立以来，两项制度在防止和纠正违法的或不当的行政行为，监督行政机关依法行使职权，解决行政争议、建设法治政府，保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面发挥了重要的作用。但纵观实践，长期以来在实际解决行政纠纷的行政复议、行政诉讼、信访等途径中，并没有实现“大复议、中诉讼、小信访”的理想格局。相反，长时期以来，实践中的行政复议距离“主渠道”相差甚远。“大信访、中诉讼、小复议”的维权格局在我国早已成为一种无奈的社会现象。虽然立法以及司法解释也曾作出过多种努力，但效果并不十分理想。导致这一现象的原因是多方面的，但行政复议与行政诉讼关系现行模式仍然是绕不开的话题。目前的两法衔接模式过于复杂。设置的模式标准也很模糊。同一法条中的不同款项规定了不同的救济途径。最为典型的如《中华人民共和国税收征管法》第88条第1款规定了复议前置原则的模式，而该条第2款却又规定：“当事人对税务机关的处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向法院起诉。”
有学者认为，1989年的《行政诉讼法》所确立、2014年修改后的《行政诉讼法》所继续保持的行政复议与行政诉讼之间的关系模式，“总体来看，目前不存在更改或者调整现有自由选择模式的重要理由和原因。同时，更为重要的是，自由选择模式为两种渠道提供了制度竞争的空间，二者的优势和作用可以通过当事人的选择得到展现。因此，此模式宜维持现状”。行政复议与行政诉讼之间关系的现行模式选择有其合理的一面。运用“自律”的行政复议和“他律”的行政诉讼相结合的方法，并赋予当事人选择的自由，来达致行政纠纷的解决。同时，又考虑行政行为专业性、效率性等特点，设置例外的情形。但其不利的一面也显而易见。在行政复议体制不可能在很短的时期内进行太大改变的情形下，如果还是简单地赋予当事人以复议选择为主的权利，恐怕很难实现行政复议解纷主渠道的功能。唯有在微观改进不断加强，体制性改革渐次推进的同时，较大幅度地调整行政复议与行政诉讼之间的关系样态，使得当事人看似选择性权利缩小，但复议效果渐佳。如此，便能较好地逐步发挥行政复议解纷的主渠道功能。
目前的行政复议前置由法律、法规设定之规定，也不符合《中华人民共和国立法法》（以下简称“《立法法》”）第8条的规定。《立法法》第8条规定，“下列事项只能制定法律：……（十）诉讼和仲裁制度……”，这一问题可以看作是行政复议与行政诉讼之间目前关系模式中的一个中观性问题。
行政复议与行政诉讼之间目前的关系模式，尚存在诸多微观方面的问题。例如，有些情形在法律适用以及行为选择上使得公权力主体和当事人均无所适从。其最典型的如《行政复议法》第30条第1款行政复议前置规定所引发的，行政许可、行政确权以及行政侵权行为在法律适用方面的争议。《行政复议法》第30条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”该规定的本来目的是，因为涉及自然资源的所有权或者使用权方面的问题技术性、专业性较强，而行政机关恰恰具有这方面的优势。但侵犯行政相对人自然资源所有权或者使用权的具体行政行为形式多样，行政确认行为、行政许可行为、行政处罚行为、采取行政强制措施行为、行政裁决行为等都有可能造成侵权。最高人民法院在2003年给山西省高级人民法院的法释［2003］5号批复中规定：“根据行政复议法第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用行政复议法第30条第1款的规定。”该批复将行政处罚、行政强制措施排除在《行政复议法》第30条第1款规定的具体行政行为之外。最高人民法院行政审判庭在2005年给甘肃省高级人民法院的［2005］行他字第4号《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》中规定：“最高人民法院法释［2003］5号批复中的‘确认’，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”对此，行政复议和行政诉讼实践中争议不断。这个问题似乎剪不断，理还乱。一律实行复议前置不失为治本之策。
再如，2000年的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第22条规定：“复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。”这一规定已经被2014年修改后的《行政诉讼法》第26条吸收：“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”显然，这一规定使得法定的复议前置在一定情况下失去了原来的意义。应当考虑行政复议前置情形下，如果出现了行政复议机关不作为的情况，当事人只能以行政复议机关为被告，就行政复议机关不作为而提起诉讼。如此，才能使行政复议前置发挥其应有的功能。
三、构建“化解行政纠纷主渠道”定位下的
行政复议与行政诉讼之新型关系
行政复议与行政诉讼之间的关系需要随着社会的发展而不断完善。行政复议与行政诉讼二者之间关系模式的选择，也应当在充分考虑各种因素的基础上不断调适，既不能非此即彼，更不能试图通过“置之死地而后生”的单轨制的模式，来促使行政复议制度的改革。单轨制模式不符合行政复议的性质和司法救济最终的法治规律。
1989年的《行政诉讼法》出台后，就有学者提出，我国应制定统一的《行政复议法》，从受理的先后、受案范围、当事人、法律依据等方面做好两法的衔接工作。有学者针对《行政诉讼法》颁布实施、国务院着手制定《行政复议条例》的立法背景，认为应当建立统一科学的行政复议制度。同时指出，我国行政机关和司法机关为人民服务宗旨的一致性决定了行政复议和行政诉讼根本目的的一致性,因此，行政复议和行政诉讼可以在目标一致的基础上衔接起来互相协调，使行政复议与行政诉讼既不互相脱节，也不互相重叠，从而和谐地发挥整体功能。有学者认为，行政复议与行政诉讼之间应当形成竞争中合作、差异中互补的新型衔接关系。本着公正、全面、有效、及时解决行政争议的目标，建立由相对独立的行政复议局集中行使行政复议权的体制，将行政复议的受案范围拓展至行政诉讼未曾覆盖的特别权力关系领域，通过兼顾正当程序和行政特色的方式优化行政复议的程序设计，扩容行政复议前置的情形，助推行政复议担负起解决行政争议主渠道的历史使命。
要改变目前行政复议、行政诉讼、信访“三驾马车”在其应有功能发挥方面事与愿违的现状，必须对现行行政复议与行政诉讼之间的关系模式进行必要的改革。本文上述探讨表明，要颠覆性地改变现有行政复议与行政诉讼之间的关系是不现实的。同样，原封不动地保持现有模式也是不可取的。行政复议与行政诉讼之间的关系，主要集中于如何设定行政复议前置。《征求意见稿》在保持现有“当事人自由选择为原则，法定复议前置为例外”总体模式不变的基础上，作了一定幅度的调整。《征求意见稿》第29条规定，“有下列情形之一的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，再依照本法第十条的规定向人民法院提起行政诉讼：（一）公民对二百元以下、法人或者其他组织对三千元以下罚款或者警告不服的；（二）认为行政机关的政府信息公开行为侵犯其合法权益的；（三）认为行政机关的行政行为侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的；（四）法律、行政法规规定的其他情形。有前款规定情形的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者六十日的行政复议期满之日起十五日内，就原行政行为向人民法院提起行政诉讼。”该条规定一是扩大行政复议前置的范围，二是对行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织只能就原行政行为向人民法院提起行政诉讼。就复议前置范围的扩大而言，《征求意见稿》这一基于增强制度供给考量的立法取向值得肯定。“尊重行政复议行政司法属性的规律和特点，充分弥补行政复议的天然劣势，通过充分的制度供给以实现行政复议公正高效、便民为民的天然优势为宗旨，并以有效处理好行政复议和行政诉讼的差异化发展为目标，进行修法，这既是实现行政复议成为化解行政争议主渠道的必由之路，亦是助力于行政复议良法善治的应然之需。”
就行政复议与行政诉讼的各自性质而言，将行政复议作为行政诉讼的配套制度看待，也未尝不可。但是，配套不等同于依附，不可因配套而过于强调行政复议与行政诉讼的同质化，从而压制行政复议制度的改革与发展。行政复议具有其独立的品质，诚如有学者所指出的，“行政复议制度依托复议机关对相关行政事务了解的高度专业性、便捷、简易的程序、相对较低的成本等优势，成为公民、法人或者其他组织实现行政救济不可替代的重要制度。”当然，独立也不等同于脱离。不能因为行政复议所具有的独立性，而忽视行政复议与行政诉讼之间的有效衔接。强调行政复议化解行政纠纷主渠道的作用，更要重视行政复议与行政诉讼之间协调关系。从理论上来讲，行政复议化解行政纠纷主渠道应当通过以下两个途径来实现：第一，占绝大多数的行政争议都首先通过行政复议加以解决，即行政复议途径具有占绝大多数的覆盖性；第二，占绝大多数的行政争议通过行政复议能够得到实质性解决，当事人在行政复议后不再提起行政诉讼，即行政复议途径具有行政争议的终结性。其中，覆盖性是前提，终结性是目的。要真正实现行政复议解决行政争议主渠道的功能，必须以相应的制度来保障行政复议解决行政争议主渠道的实现。从目前的实践来看，要解决覆盖性问题，如果还是依赖原来的当事人自由选择，可能不太现实。
从当事人权利救济的角度讲，行政复议与行政诉讼并无实质差异，正如台湾地区学者蔡志方先生所言：“诉愿与行政诉讼制度，均系用以救济人民受行政权之侵害，以求其复原，从其目的而言，均属相同，并不因前者为自律、后者为他律，前者欠缺独立性保障，而后者适用审判独立，在其救济价值有根本之差别”。30多年来，行政复议和行政诉讼两种制度的关系在立法、修法中呈现出“你追我赶”之态势。2014年修订后的《行政诉讼法》在立法目的中突出了“解决行政争议”，特别是关于“复议机关共同被告”制度的规定，不仅引起了学界的较大反响，也在事实上极大地影响着行政复议制度。2018年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》，还就具体实施行政复议机关共同被告制度作了更加细化的规定。这些规定不仅对行政复议和行政诉讼的理论研究带来了诸多挑战，也深刻地影响着行政复议与行政诉讼之间的关系。即将修改的《行政复议法》对行政复议与行政诉讼之间的关系问题做出怎样的回应，将会影响未来行政复议和行政诉讼制度的发展。“理想状态下，复议改革的最优方案应该是立足于对自身体制和机制的变革和改良，否则纯粹的外力倒逼只会在趋利避害的人性面前，越来越远离解决问题的原点，甚至适得其反”。这是从理想状态出发所作的思考方案。而从“多年行政复议实践看，行政复议案件的数量与当地的经济发展水平、群众的法治意识以及文化传统等均有一定关联性”。纵观理论与实践，行政复议与行政诉讼之间目前的关系样态，在宏观、中观以及微观上，都应当作出相应的调适。
就宏观关系中的行政复议前置与当事人选择这一基础性关系而言，笔者认为，行政复议的前置范围还应当在《征求意见稿》规定的基础上进一步扩大。在保持当事人自由选择为原则，复议前置为例外总体模式不变的情形下，通过进一步扩大行政复议的前置范围，来适当限制当事人的自由选择。复议前置范围之外的，除法律明确规定复议终局的，当事人可以选择行政复议，也可以选择行政诉讼；对行政复议决定不服的，可以再提起行政诉讼。尽可能减少复议终局情形，尤其要排除选择复议终局的情形。正如有学者所指出的，反对复议前置制度的学者，仅仅是考虑到了当事人程序上的方便，而没有注意到行政复议和行政诉讼两种制度的差异性。忽视这种差异性而一味强调当事人对行政复议和行政诉讼的自由选择权，表面上看来是维护了当事人的权利，但实际上当事人在一定情况之下所获得的仅仅是程序上的救济权利，并没有真正得到所期盼的实体权利。
确实，如果通过行政复议途径不能实质地解决化解行政争议，行政相对人不服复议决定还会向法院提起行政诉讼。因此，从终极意义上来讲，任何一个救济制度的优势应该通过其自身品质的提升来赢得受众，而不应该通过强制性的规定让人们接受。但是，这只能适用于各方面都比较成熟的社会环境。正如法治的确立按其自身规律而言，应当建立于市民社会充分发展的基础之上。但由于特殊的原因，我国的法治建设恰恰是要把某些顺时发展的制度而共时地加以构建。正是基于此，党的十八大报告提出，我国全面推进法治建设的方针是，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。在这一历史性进程中促进立法、执法、司法、守法的不断进步和完善，推进国家治理体系和治理能力的现代化。要实现行政复议作为行政争议的主要“过滤器”，行政诉讼作为捍卫公平正义的最后一道防线之目标，在我国现阶段制度供给的最佳选择就是扩大复议前置的范围。提升行政复议的涵盖数量，仅仅靠当事人自愿选择，起码在较长时间内是不现实的。这至少有两方面的因素。一是传统观念的影响。人们普遍认为复议机关作为行政系统的内部机关，具有天然的官官相护倾向，而行政一体化的消极面无疑又强化了这种观念。二是行政复议制度的完善是一个渐进过程。企求通过行政复议制度的一遭完善，来吸引当事人自愿选择行政复议，是一种理想的模式。而通过扩大复议前置范围的制度供给侧改革，在使得行政纠纷首先经过行政复议这道“过滤器”的同时，倒逼行政复议制度在权力监督、权利救济以及纠纷解决等方面全方位不断完善，使得绝大多数行政纠纷止步于行政复议而不再进入行政诉讼。诚如有学者所指出的，在技术性、专业性很强的领域，由具有行政复议机关先行对事实问题进行审查并作出认定，比由法院直接审查确实更加有利于案件的实质性解决。当然，扩大复议前置事项的范围，是基于多种因素的考量，而不仅仅是因为行政复议的专业性优势。“行政争议类型很多，行政管理涉及的部门也很多，并非所有行政案件的审理都涉及法官无法判断的专业性问题，发挥行政复议专业性优势并不足以成为支撑复议前置的理由。”
扩大行政复议前置范围的具体立法模式，也是值得研究的一个问题。有学者认为：“通过负面清单的立法模式扩大行政复议的申请范围，以实现行政复议对行政行为监督的全覆盖。”笔者认为，扩大行政复议前置的范围，并由《行政复议法》设置统一的标准，在《行政复议法》中明列复议前置的基本事项，同时以“法律规定的其他事项”作为复议前置的兜底条款。行政纠纷所涉内容的广度与深度越来越专业化、复杂化，由行政行为所引发的各种矛盾、纠纷在相当长的时期内甚至会有增无减，新的法律文化之培育也尚需时日。由此，扩大行政复议前置范围的必要性越来越明显。设定复议前置的标准应主要考虑行政行为的专业性、技术性、效率性，以及政策考量优先领域的行政行为，并尽可能统一。时下，《行政复议法》正在紧张的修改中，最高立法机关应当基于长期以来的实践，并正视当下法治政府和法治社会建设的现状，把现有法律、行政法规和地方性法规所设置的复议前置事项，按照一定的标准进行梳理，再按照上述标准把理论上和实践上均可行的事项吸收到法律的统一规定上来。至于复议前置的设定主体仅限于法律，以保持与《立法法》的一致，这是法治统一性的基本要求。以此构建“化解行政纠纷主渠道”定位下的行政复议与行政诉讼之新型关系，既符合行政复议渐进性改革的目标，又能不断推进行政复议解纷主渠道功能的实现。这样的模式可以最大限度避免原先单行法规定行政复议前置时的标准不一，也可以解决原先法规规定行政复议前置所引发的法律冲突，更加可以促进行政复议在解决行政纠纷时发挥其主渠道的作用。
在设定行政复议与行政诉讼之间的关系时，有一点我们值得注意，即司法审查对行政行为的监督作用，不仅仅表现在其具体的运作过程中，也表现在其存在本身。正如有学者在谈及司法审查的作用时所指出的：“司法审查不仅在其实际应用时可以保障个人的权益，而且由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力，可以促使他们谨慎行使权力。”从这一意义上来讲，尽可能扩大行政复议的前置范围，并以行政诉讼为最后的保障，无论从发挥行政复议解决行政纠纷主渠道作用的要求来讲，还是从不断促进行政复议制度自身不断完善，抑或从减轻法院压力而言，都是值得关注的。当然，行政复议与行政诉讼之间衔接关系的探讨，至多只能是解决行政纠纷解决机制的形式功能，而其实质功能的发挥，仍然需要行政复议和行政诉讼制度各自内生机制的不断完善。“行政复议是新时代解决行政争议的重要途径，已成为与行政诉讼并行的争议化解机制，应当早日成为化解行政争议的主渠道。《行政复议法》修改已经提上议事日程。修法应当立足于新时代法治政府建设对行政复议提出的新要求，从实现不同解纷机制互补互洽、和谐共生的角度，以最大限度地激发出行政复议化解争议优势为前提，探索出符合国情所需的中国复议发展之路，以实现良法善治。”
扩大行政复议前置范围，并不意味着行政复议只是程序性转动。“社会治理正在经历我国社会结构深刻变化的重大战略调整，即从管控—管理—社会治理的重大变革，从管制到服务根本性转变。”行政复议也要顺应这一历史性转折，本着实质性解决行政纠纷这一根本宗旨，融入服务政府之理念。不管是行政复议，还是行政诉讼，都要以实质性解决行政争议为宗旨。2014年修改的《行政诉讼法》在立法目的中增加了“解决行政争议”这一内容，使得实质性解决行政争议获得了行政诉讼制度的保障。实质性解决行政争议，契合行政复议制度的性质，契合行政复议改革趋势，也应对行政复议作为解决行政争议主渠道的功能定位。“行政复议作为‘化解行政争议的主渠道’，有必要吸纳这一政策理念，将‘实质性解决行政争议’引入行政复议法的修改，重构行政复议体制、复议程序和复议决定制度。”扩大行政复议前置事项的范围，只是激发行政复议解决行政争议主渠道功能的形式路径。在扩大行政复议前置范围的同时，要践行实质性解决行政纠纷。要真正实现其主渠道功能，尚有赖于行政复议实质性解决行政争议的程度。而这又有赖于衡量标准的科学化。“简单用纠错率和维持率评价行政复议定分止争贡献度显然是不科学的，执意要求维持率不断降低、纠错率不断提高实际上也与我国当前法治政府建设持续有效推进的路径背道而驰。科学的行政复议质效评价体系，应当涵盖行政复议案件数量与未经复议直接到法院起诉案件数量的对比、纠错率(包括调解和解率)与未经复议到法院起诉案件的纠错率的对比、经复议后又到法院起诉的败诉率等指标。”解决行政争议是行政复议的基础功能。通过扩大行政复议前置范围的程序设置，“充分发挥行政复议监督范围更广、审查程度更深、监督效率更高、监督有效性更强的制度优势，实现倒逼依法行政的‘助推器’和反映法治政府建设质量的‘晴雨表’功能，进而成为全面推进依法治国的有效抓手”。作为整个行政救济制度系统工程中的一个重要环节，《行政复议法》的修改还需要从法治国家、法治政府和法治社会一体建设的大格局出发，统筹考虑其在依法治国总体布局中的地位，从而给予其在整个行政救济制度中的精准定位。在扩大行政复议前置范围的同时，要注重行政复议解决行政争议的具体制度设置。在2007年的《行政复议法实施条例》中，为了显示行政复议纠纷解决机制的性质，就已经将“解决行政争议”纳入了第一条立法目的。但在该《条例》具体条款上，却没有明显体现出“解决行政争议”的制度设置。在《行政复议法》修改中要避免这种状况。新一轮机构改革正在向纵深发展，行政复议制度应当因应机构改革的大趋势，进一步完善行政复议在审查强度、审理依据、证据规则、行政规范性文件的附带审查等主要环节，以及各环节与行政诉讼的内在协调，以便有效发挥行政复议制度解决行政争议的功能。
中共中央发布的《法治中国建设规划（2020-2025年）》明确指出，建设法治中国，应当实现法律规范科学完备统一，执法司法公正高效权威，权力运行受到有效制约监督，人民合法权益得到充分尊重保障，法治信仰普遍确立，法治国家、法治政府、法治社会全面建成。由于我国行政法律体系尚不完备，行政相对人的权利体系化在理论和实践中还远未形成，而“体系化的权利理论可以改变中国传统上仅仅依赖行政诉讼法、行政复议法得以展开救济的思考方式，进而转向行政实体法，通过法律解释技术寻找对个人权利保障的有效方式。或许这更是一种从源头上预防和化解行政争议的思路，因为行政法上的权利首先应当是一种实体性的请求权，其在行政过程中得到充分地尊重和实现，必然有效缓解救济阶段的压力。”“体系化的权利理论亦会与时并进地关注公众不断发展的个人利益。体系化的权利理论并非封闭、静态的，而是会从具体利益诉求中动态展开权利认定。”行政复议和行政诉讼作为行政相对人权利保障的重要制度，其共同的特征是事后救济。相较于行政诉讼，由于行政复议的行政性特征，在我国行政实体法上的相对人权利体系尚不成熟的情形下，将行政复议打造成行政争议解决的主渠道，可以更加直接地促成行政实体法上相对人权利体系的形成与完善，进而达到诉源治理的目的。